薛澜 沈华 | 五大转变：新时期应急管理体系建设的理念更新
【作者简介】薛澜 清华大学苏世民书院院长，清华大学公共管理学院学术委员会主任、教授、博士生导师；
沈华（通讯作者） 中国科学院科技战略咨询研究院副研究员，清华大学应急管理研究基地兼职研究人员
【基金项目】国家自然科学基金重大项目“重大国家安全事件管理机制”(71790611)
【文章来源】《行政管理改革》2021年第7期
摘 要
我国应急管理体系历经1.0至4.0版本的升级，为保障公共安全提供了有力支撑。新时期复杂多变的公共安全形势对我国应急管理体系建设提出了新的更高要求，需要实现由传统管理思维向现代治理思维的转变，推动从应急处置导向转变为风险治理与应急管理并重，从应急管理行政负责转变为党政同责、一岗双责，从条块化应急管理转变为综合式应急管理，从政府主导应急管理转变为政府主导与政社协同并重，从动员式应急管理转变为规范化、标准化和信息化应急管理的理念更新，从而为实现应急管理体系和能力现代化提供坚实的思想基础。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，从实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的战略高度，对我国应急管理体系和能力现代化建设提出了新指示、新战略和新要求，全面部署推进新时代应急管理工作。2018年的党政机构改革过程中，国家正式成立应急管理部，标志着我国应急管理事业迈入新的历史发展阶段。
2016年7月28日，习近平总书记在唐山市考察时指出：“要总结经验，进一步增强忧患意识、责任意识，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。”党的十九届四中全会《决定》明确提出要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”，为推进国家应急管理体系和能力现代化指明了努力的方向。
我国应急管理体系先后历经从1.0版本至4.0版本的升级优化过程，为保障公共安全提供了有力支撑。然而，面对日益复杂的外部环境以及多变性特征愈发突出的突发事件，现有应急管理体系仍然存在着条块分割、定位不清、沟通不畅、协调不力、重复建设、资源整合和技术能力不足等深层次问题。显然，贯彻落实习近平总书记和党的十九届四中全会和五中全会关于应急管理现代化的精神，仅仅在组织体系和运行机制上下功夫还不够，还要求我们从基本理念入手，尽快实现应急管理观念的五大转变：（1）从应急处置导向转变为风险治理与应急管理并重；（2）从应急管理行政负责转变为党政同责、一岗双责；（3）从条块化应急管理转变为综合式应急管理；（4）从政府主导应急管理转变为政府主导与政社协同并重；（5）从动员式应急管理转变为规范化、标准化和信息化应急管理，从而更加积极主动地迎接国内外应急管理形势的变化，最大限度地发挥国家应急管理体系的制度效能，为实现“两个一百年”奋斗目标作出积极贡献。
牢固树立安全发展理念，全力防范化解重大安全风险，是应急管理部门的首要任务。应急管理现代化的核心之一就是要加强风险防范工作，化解或减缓各种风险及其危害，从而大大降低应急处置的压力和损失。这就需要进一步推动应急管理从应急处置导向转变为风险治理与应急管理并重导向，按照预防与应急并重、常态管理与非常态管理结合的原则，从源头抓起，真正实现国家应急管理从被动应付到主动保障的战略转变。全流程风险治理是一个包括从风险识别、风险评估到风险沟通，进而提出风险控制策略和风险控制措施的动态过程，是一项系统性、专业性、科学性和综合性很强的工作。建立科学、规范、系统、动态的风险治理机制，切实做到预防与处置并重、评估与控制结合，是从基础层面提升应急管理工作水平的必然要求。
（一）开展风险普查和风险评估
各级政府应当建立健全突发事件风险评估标准规范，推动建立各类重大风险和隐患的识别、评估、监控、预警、处置等全过程动态管理，实现标本兼治化解风险。相关应急管理部门应当有序推进风险评估工作，全面开展全国灾害综合风险普查试点工作。系统地梳理各地存在的各种风险源，理清各类风险源之间的因果关系，逐步编制各级各类风险地图，及早发布风险预警信息，并提供有效的风险预防与准备提示服务。相关主管部门主导，各级政府应急管理部门牵头协调，开展全国性、区域性、部门性、行业性的风险现状评估，制定风险图景更新与发布机制，让公众对各类风险做到心中有数。需要注意的是，风险评估是风险预警的基础，但风险预警的决策必须是在综合分析和判断公众利益和价值关联后，由具有法律授权的行政部门执行。
要进一步强化事前的风险评估和风险沟通。面对风险日益增加的现状，在继续重视以往重大决策类风险评估的基础上，还要更加重视社会稳定的综合性风险评估，包括风险背后的一系列社会综合因素评估。不断完善风险评估内容的科学性，提高风险评估机制的实际效果；还要完善当前政府风险评估方式，建立风险评估工作中吸纳多元主体参与的机制，使其更为实用接地气。在此基础之上，科学运用新媒体资源，有效进行风险沟通。风险评估需要与发展规划、政策相统一。在制定与实施城乡发展规划过程中，应当充分考虑安全风险，将风险评估作为发展战略布局的底线思维方式，让安全发展理念厚植于各级政府部门。
（二）建立事件调查机制和长效学习机制
要完善事件调查机制，并探索建立经验学习长效机制。应急管理工作需要广泛汲取过去经验和他国先进做法，每一起灾害和危机事件都应当成为应急管理学习提高的重要机会。在重大突发事件发生后进行客观公正的调查分析并公之于众，已成为世界各国应急管理实践的普遍做法。
事件调查的主要目的是分析导致事件产生的各种技术、运行体制、组织文化等因素，以便全社会吸取教训。不过，以安全生产领域为代表，我国目前的事故调查和责任追究是一对孪生兄弟，责任追究常常成为事故调查的根本目的，最终也导致调查异化为责任分摊或者责任替代的一种博弈。因此，一方面，当前迫切需要转变事故调查的问责导向，以查明事实真相为目的，可以规定不把调查结果作为起诉责任事故方的证据，以此保证让所有当事人没有任何顾忌地把问题情况介绍清楚。要建立独立、权威、专业的调查制度，并将调查学习的外延从安全生产领域扩展到更多类型的突发事件中。另一方面，还要探索建立经验学习长效机制。完善事件调查制度仅仅为经验学习提供了可能和开端，从危机经验的汲取到传播和再利用这些环节在政府组织内部都需要制度再设计和监督保障。如在汲取知识过程中需要建立多种危机经验获取渠道；在危机经验的传播过程中需要打破信息孤岛和壁垒实现危机经验共享；在危机经验的利用过程中还需要建立正向激励和宽容失败的双向互动机制。
党的十八大以来，习近平总书记多次就安全生产工作作出重要指示，强调要建立“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的安全生产责任体系，党政一把手必须亲力亲为、亲自动手抓。特别是天津港“8·12”火灾爆炸事故发生后，习近平总书记3天内两次作出重要指示，再次强调要严格落实“党政同责、一岗双责”原则。“党政同责、一岗双责”是党的十八大以后，中央对党政干部提出的新要求。中共中央办公厅、国务院办公厅2018年发布的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》明确提出：“实行地方党政领导干部安全生产责任制，应当坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全。”习近平总书记在主持召开的中央全面深化改革领导小组第十四次会议上指出：“ 重点督察贯彻党中央决策部署、解决突出环境问题、落实环境保护主体责任的情况。”换句话说，“党政同责、一岗双责”不仅要体现在安全生产上，覆盖到公共安全的各个方面，还要体现在人民和国家的各项事业上。
因此，当前迫切需要理顺和规范党政机构在公共安全治理中的责任。充分发挥党的领导在公共安全治理中的重要地位，通过党政协同来处理好公共安全治理过程中的责任和义务，有效解决应急管理工作中党政分工模式的缺陷，确保追责威慑和权力行使通过权责一致的机制得到实现。
（一）建立健全“党政同责、一岗双责、失职追责”责任体系
需要进一步按照权责对等、统筹协调的原则，加强应急管理组织架构建设，逐步建立健全“ 党政同责、一岗双责、失职追责”的应急管理责任体系。
以安全生产为例。一方面，党委要强化对安全生产重点工作的领导，贯彻落实党的安全生产方针和重大决策部署，大力实施安全发展战略；要加大安全生产在经济社会发展中的考核权重，把安全生产履职情况作为干部业绩考核和选拔、任用、评优评先的重要依据，实行“ 一票否决”；要把安全宣传教育培训和安全文化建设纳入党的宣传思想工作格局中，不断提高党员领导干部抓安全、促发展的能力；要在“打非治违”、整顿关闭、隐患治理、应急处置等安全生产重大问题上科学决策、靠前指挥、督促落实；要切实加大对事故责任追究力度，严查事故背后的失职渎职和腐败行为。
另一方面，安全生产“党政同责”，政府也要重点抓好五项工作：一要建立健全政府系统安全监管责任体系，地方政府主要负责人应担任安全生产委员会主任，承担安全生产第一责任人的责任，政府和部门班子成员落实“一岗双责”，不留责任盲区；二要加强安全生产地方性法规和地方政府规章建设，严格落实安全生产法律法规和规章制度；三要有效调配行政资源，强化安全监管基层执法力量，从严执法，深化隐患排查整改和“打非治违”专项行动，不留死角；四要深入研究解决安全生产重大问题，包括安全投入、科技装备、支持政策、重大危险源治理等关键问题；五是要认真组织开展应急救援和事故调查处理，举一反三，切实加强和改进安全生产工作。
（二）强化地方主体责任
按照分级负责、属地管理的原则，严格落实地方党委政府在重大风险防治方面的主体责任、主体作用。应着力消除地方党政部门在风险治理中的责任推诿现象，推广责任清单机制，敦促中央和地方风险隐患排查工作的落实。《关于国务院机构改革方案的说明》规定：“一般性灾害由地方政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援；发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央指定的负责同志组织应急处置工作。”要科学合理划分中央与地方在应急管理中的责任，强化和落实地方责任，充分发挥地方政府和应急管理部门在突发事件应对工作中的积极性、主动性、创造性。重点应按照权、责、利对等的原则，明确地方突发事件应对的主体责任，赋予地方相应的职权。
（三）理顺党、政、军、警等权责关系
按照党政同责、统一领导、加强协调的原则，明确党、政、军、警等各方共同参与、分工明细的应急指挥和决策体系，确保突发事件发生后党、政、军、警及有关部门主要负责人协同有序开展应急指挥。加强应急联动机制建设。通过建立健全应急联动制度规范、开展应急队伍系统作战训练演练、制定共享互通的应急通信与信息系统标准等途径，整合各协作主体的自主行动，强化应急协作共识，建立应急协调信任机制，提高地区之间、部门之间、条块之间、军地之间应急协作的程序化、制度化和规范化水平。
从条块化应急管理向综合式应急管理的观念转变，是贯彻落实习近平总书记重要讲话精神、巩固机构改革成果的内在要求。2018年应急管理部的成立已经从顶层设计上为这一转变的实现提供了体制保障。在此次机构改革中，应急管理部“9+4”的结构体现了我国将主要的自然灾害与事故灾难应急职能加以综合统筹的应急管理体制改革思路，体现了优化、协同、高效的原则，优化就是要科学合理、权责一致，协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅。这一转变也体现了“从应对单一灾种向综合减灾转变”，但简单把传统各单一灾种管理部门整合为一个综合性管理机构并不能从根本上解决协同问题，其转变、整合或者说综合的效果还有赖于机构调整与磨合过程中更加深层次的内部和外部协同。
（一）注重内部协同中的统一领导与分级负责
国家层面应急管理的内部协同涉及9个部门和4个议事协调机构，调整幅度大，涉及部门广，部门间关系复杂。尽管各个部门都肩负救灾职责，但是灾害和事故的应对方式是有差异的，而且各个部门的组织文化、应急指挥体系、应急响应流程也有所区别。组织设计、人员安置等牵动各方利益，协调难度大。应急管理需要统一指挥和适度集权。因此在应急管理部门内部纵向层级关系处理上，要继续贯彻统一领导与分级负责相结合的原则，同时要更加重视管理重心下移，处理好领导集权与基层放权的关系。未来应急管理工作应当强调应对重心的下移和第一现场的处置权，根据地方和事件实际情况，找到权力集中与重心下移之间的平衡，进而科学合理开展职责分工，明晰上下级之间、部门之间、领导指挥与现场处置之间的权、责、利关系。
（二）加强外部协同中的常态沟通与分工协作
就外部协同而言，此次机构改革并没有将卫生、公安等部门整合到应急管理部。然而重特大突发事件的应对离不开卫生、公安、气象、交通等部门的大力配合。在与外部同级其他部门的协同过程中，应急管理部可能存在一定困难。因此，在平时实践中，应急管理部门（厅/局）必须强化同卫健、公安、政法、交通运输、网信等部门的协作沟通。通过建立标准化、制度化、常态化的沟通机制，经常开展共同学习、交流、对话、培训、演练等活动。只有建立良好的常态化跨部门协同机制，在紧急情况下应急管理部门才能扮演好协助领导决策的重要角色。要强化应急管理部门在处置突发事件中牵头负责、协调指挥的职能和权威，理顺应急处置时相关部门之间的指挥关系，促进应急管理工作的协调和有序。特别是重特大灾害发生后，应急管理部门作为指挥部，协助中央指派的负责同志开展应急处置。平时，应急管理部门可以充分发挥对各部门各地区应急预案管理工作的指导职能，加强与相关部门的协调与合作，形成协同救灾的应急响应能力。
2018年全国应急管理工作会议强调，到党的二十大胜利召开之前，是新时代应急管理事业夯实基础、开创新局的关键阶段，要抓住机遇、乘势而上，紧紧围绕防范化解重大安全风险，坚持边应急、边建设，力争通过三到四年努力，基本形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，基本完成统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系构建。围绕这一目标，要继续深化应急管理体制机制改革，实现应急管理从安全生产监管向安全生产、自然灾害、应急救援一体化综合协调转变，从应对单一灾种向全灾种综合防灾减灾救灾转变，从以往应急资源分散、条块分割、各自为政的局面向统一指挥、紧密配合、快速响应转变。特别是，要切实做好整体谋划、顶层设计，既要坚持发挥社会主义制度优势，又要总结反思重特大灾害事故应对实践经验教训，完善领导决策协调体制，强化应急管理综合职能，健全监测预警、风险排查、应急保障等机制。
突发事件应急管理是一项复杂的系统工程，需要多元社会力量的参与。应急管理体系和能力现代化要求应急管理应由传统的管理思维向现代的治理思维转变，即积极吸纳社会组织、民间团体、行业协会以及公民志愿者等力量参与其中。推动应急管理体系和能力现代化建设，不仅要坚持党委领导、政府主导，更要注重社会力量参与，倡导多元主体合作共治，充分调动社会力量的积极性、主动性、创造性，打通各方参与风险防范、应急救援和恢复重建的政策通道，提高应急管理社会化水平，构建全社会共同参与的应急管理工作格局。
（一）强化应急管理社会化的制度基础
邓小平指出：“制度是决定因素”，制度问题更带有“根本性、全局性、稳定性和长期性”。在立法和预案设计中明确政府、企业、社会组织和个人在突发事件应对全过程中的权利和义务，在体制上明确企业、社会组织和公众等合法参与应急全过程的介入平台，在机制上保证各主体的有序、有效参与，从而建立起“政府主导，全社会参与，政府公共应急、社会公益应急和市场化的企业应急相结合”的应急体系。
（二）加强基层应急管理工作
基层政府应急管理组织体系中，应专门设立协调统筹社会力量的部门，确保社会力量的有序参与并发挥最大作用。以社区、乡村、学校、企业等基层组织和单位为重点，推进建立政府主导和社会参与相结合，全民动员、协调联动的应急管理工作格局。督促企事业单位积极履行安全管理主体责任，引导公众增强风险防范意识，提升全社会的风险防范能力；把公共安全教育纳入国民教育和精神文明建设体系，加强安全公益宣传，健全公共安全社会心理干预体系，提高全民公共安全意识和应急技能。
建立政府与社会力量应急合作平台，在风险评估、应急准备、应急响应、恢复重建的全过程中，明晰社会力量参与的功能与分工，按照“普遍倡导、重点扶持和专业发展”相结合的原则，着重培育民间防灾减灾力量。
（三）明确政府与企业在应急管理中的事权关系
充分发挥中央和地方两个积极性，实现中央集中统一与地方自主权的有机结合和良性互动，是推进应急管理体系和能力现代化的必然要求。根据目标精准化、措施精细化、协调机制化的要求，围绕发挥市场机制在风险防范、损失补偿、伤亡抚恤、恢复重建、行业发展等方面的积极效应，提出一批有利于提高应急管理能力的财税、金融、信贷、保险等经济产业政策建议。
（四）开展全社会应急能力建设和应急文化宣传
注重培育公众危机意识和自救互救能力，开展心理健康教育，建立社会公共媒体和新媒体参与的全社会应急文化宣传工作机制。整合政府、学校、企业等各方面应急安全教育资源，充分发挥安全风险防控服务专业化社会组织、应急安全教育产业联盟（协会）等平台的沟通协调、指导和服务功能，营造浓厚的应急文化宣传和教育氛围，推动全社会形成防灾减灾救灾意识。
（五）加强应急管理区域合作和国际合作
正如新冠肺炎疫情表明的，世界各国是休戚与共的命运共同体，必须加强合作、携手应对日益复杂的全球性重大风险。面对气候变化、恐怖主义、国际金融危机、跨国犯罪、传染性疾病、严重自然灾害等全球性课题，必须强化政府间和区域间协作，建立共同应对灾难的多边合作机制。
我国传统应急管理体制的一个突出特征是政治动员，这种运动式的应急管理体制尽管能够发挥“集中力量办大事”的优势，同时也存在着过度动员、运动式治理、成本过高的不足。新时代推进应急管理体系和能力现代化还需要改变过去传统的运动式应急管理，重视制度建设，进一步完善对应急管理的体制、机制和法制的顶层设计，从而真正实现应急管理的制度化、规范化、标准化和信息化。
（一）加强应急管理法律法规体系建设
全面建设应急管理法律制度体系，加快应急管理法律法规制修订工作，推进应急预案和标准体系建设。要组织专门力量开展相关法律法规制修订工作；及时评估和修订《突发事件应对法》，提高法律的操作性和实用性；及时制修订相关法规，提高法规之间的衔接紧密度和一致性；继续推动应急管理相关法规、配套制度出台和修订完善，推进应急管理工作法制化和规范化。
（二）加强应急管理机制建设的顶层设计
顶层设计是运用系统论的方法，统揽全局，对系统的各方面、各层次、各要素进行统筹规划，以集中有效资源、高效快捷地实现目标的方法。推进应急管理体系和能力现代化，也必须加强顶层设计。建议在《突发事件应对法》与《国家突发公共事件总体应急预案》等相应法律、法规和文件的整体框架下，完成应急管理机制的顶层设计，完善并进一步细化和规范应急管理各项机制，全国统一建设和规划应急管理机制的整体框架。
（三）推进应急管理全过程的标准化建设
在事前防范标准化建设方面，要进一步研究制订政府系统值班工作地方标准，各级各类应急预案编制、演练指南，应急避护场所建设指导意见，应急救援队伍管理办法，应急物资物流体系建设指导意见等。在事中处置标准化建设方面，要进一步研究制订突发事件现场指挥人员工作规范、突发事件处置标准、第一响应标准等。在事后恢复标准化建设方面，要进一步研究制订突发事件损失报送程序和标准、突发事件损失评估标准化、突发事件赔偿救助标准化、突发事件总结评估工作标准化等。
（四）大力推动应急管理信息化跨越式发展
信息化、数字化时代对政府应急管理机构和相关职能部门提出了更高要求，要同时具备事前精准监测预警，事中快速科学决策、响应及时、处置高效，事后快速恢复、及时发布信息并引导社会舆论等能力。因此，应当把发展智慧安全和智慧应急作为防范化解重大安全隐患、提升国家应急管理能力的重要举措。围绕融合指挥、应急通信、短临预警、全域感知、数据智能等应急管理信息化的“五大主攻方向”，利用大数据、计算机、物联网、人工智能等现代信息技术，有效融合各个部门并实现数据共享，突破部门间应急管理的“信息孤岛”，服务于突发事件应急管理的实践需要，提高政府应急响应的效率和灵活性，助力民众做出更明智的决策。应急管理部成立后，我国编制并印发了《应急管理信息化发展战略规划框架》和地方应急管理信息化建设实施指南、建设任务书及系列标准规范，明确了地方应急管理信息化建设的重点、具体要求。各地要以规划为引领，加快推进科技信息化，以信息化推进应急管理现代化，加快构建“制度+技术”的国家应急管理现代化体系，这是我国应急管理全系统的职责所系。具体来说，要坚持目标导向和问题导向，遵循总体设计、分步实施、急用先建、保证质量的原则，发挥好科技信息化的加速器、催化剂作用，实现弯道超车、换道超车，以信息化推进应急管理现代化。要坚持统筹集约，全国建设“一盘棋”。避免各自为战、烟囱林立、“翻烧饼”式的老路，坚定不移地走统筹发展、集约建设的路子，统一建设内容、建设布局、建设标准、工作步调，通过信息化给应急管理现代化插上翅膀。
【图片来源于网络】
可点击底部“阅读全文”或上中国知网下载全文